Ausnahmezustand, Antiterror- und Anti-Randalierer- Gesetz – das schwierige Verhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit

Zuletzt aktualisiert am 1. November 2024 von Ulrich Würdemann

Der Ausnahmezustand Frankreich bestand seit November 2015 und wurde  insgesamt sechsmal bis 1. November 2017verlängert. Ab 1. November 2017 wurde der Ausnahmezustand zwar aufgehoben, zahlreiche seiner Regelungen aber in einem Antiterror-Gesetz dauerhaft festgeschrieben.
Am 12. März 2019 wurde ein ‚Anti-Randalierer-Gesetz‘ verabschiedet, das wieder weitreichende Einschränkungen von Freiheitsrechten ermöglicht. Es liegt nun vor dem Verfassungsrat.

Die islamistisch motivierten Anschläge auf Charlie Hebdo, vom 13. November 2015 und von Nizza haben Frankreich verändert. Frankreich wirkt, nein ist tief traumatisiert. Zahlreiche Personen, bekannte wie wenig bekannte unter ihnen, Journalisten, moderate Muslime, Wissenschaftler (wie der Soziologe Gilles Kepel) stehen unter Personenschutz, ihre Namen wurden auf Todeslisten genannt.

Mehrfach wurde der Ausnahmezustand verlängert. Noch nie seit Einführung des Gesetzes (s.u.) hat dermaßen lange (nahezu 24 Monate) in Frankreich der Ausnahmezustand bestanden. Erst zum 1. November 2017 wurde er aufgehoben – und durch ein Antiterror-Gesetz ‚ersetzt‘.

Doch gerade angesichts weitreichender Möglichkeiten der Einschränkung von Grundrechten und mehrfacher Verlängerung wuchs auch die Kritik am Ausnamezustand und dem späteren Antiterror-Gesetz.

Geraten Sicherheit und Freiheit (immerhin einer der drei Grundwerrte der französischen Republik) immer mehr in Konflikt mit einander?

„Die erste Aufgabe des Staates ist es, die Sicherheit der Bürger tzu gewährleisten.“
(Staatspräsident Macron, 18.10.2017)

„Um Ihre Sicherheit zu gewährleisten … gibt es bald keine Freiheit mehr.„
Grafitti, Médoc Océan / Südwestfrankreich, Spätsommer 2016

Ausnahmezustand Frankreich – Einführung und mehrfache Verlängerung

Nach den Terroranschlägen vom 13. November 2015 kurz nach 21:00 Uhr (siehe auch ‚Solidarität mit Frankreich‚) verhängte die Regierung in Frankreich den Ausnahmezustand (état d’urgence). Er galt mit Wirkung ab 14. November 2015 0:00 Uhr für Metropol-Frankreich sowie Korsika.

Um 23:55 Uhr am Freitag 13. November 2015 erklärte Präsident Francois Hollande im französischen Fernsehen:

„Des attaques terroristes d’une ampleur sans précédent sont en cours dans l’agglomération parisienne (…) c’est une horreur (…) J’ai convoqué le conseil des ministres, il va se tenir dans quelques minutes. Deux décisions seront prises, l’état d’urgence sera décrété, ce qui veut dire que certains lieux seront fermés, la circulation pourra être interdite et il y aura également des perquisitions qui pourront être décidées (…) La seconde décision que j’ai prise, c’est la fermeture des frontières. (…) C’est une terrible épreuve qui, une nouvelle fois, nous assaille.“

Fünfmal wurde dieser Ausnahmezustand zwischenzeitlich verlängert. In der Folge des Anschlags von Nizza (14. Juli 2016) verlängerten Nationalversammlung und Senat die Dauer des Ausnahmezustands am 21. Juli 2016 bis 15. Januar 2017. Und Premierminister Valls kündigte am Jahrestag der Anschläge von Paris in der BBC eine weitere Verlängerung um mehrere Monate an. „Wir müssen auch unsere Demokratie beschützen„, sagte er zur Begründung. Präsident Hollande bestätigte das Vorhaben, dem das Parlament zustimmen muss, wenige Tage später.

Die erneute Verlängerung des Ausnahmezustands erfolgt mit Gesetz vom 19. 12. 2016 bis zum 15. Juli 2017. Das Parlament nahm die Verlängerung in der Nacht vom 13. auf den 14. Dezember 2016 mit deutlicher Mehrheit (288 Ja-Stimmen gegen 32 Nein, 5 Enthaltungen) an. Der Senat stimmte mit 306 gegen 28 Stimmen zu.
Die 5. Verlängerung erfolgte ohne wesentliche Änderungen. Einzig die Dauer des Hausarrests wurde nun auf maximal 12 Monate (bei Möglichkeit einer dreimonatigen Verlängerung) begrenzt. Mit der 5. Verlängerung wurde zudem sichergestellt, dass die Neuberufung der Regierung nach der Wahl des Präsidenten im Frühjahr nicht automatisch zu einer Beendigung des Ausnahmezustands führt.

Der Verfassungsrat (conseil constitutionel) korrigierte allerdings am 16. März 2017 einige Bestimmungen der Verlängerung. Insbesondere wurde die Möglichkeit einer Verlängerung des Hausarrests über 12 Mionate hinaus beschränkt und dessen Verlängerungs-Mechaismus außer Kraft gesetzt.

Am 9. Juni 2017 griff der Verfassungsrat erneut korrigierend ein (Pressemitteilung). Die Regelungen, die es Präfekten erlauben  Platzverweise gegen Demonstranten (de facto Demonstrationsverbote) auszusprechen seien zu weitreichend und damit ungültig. Als Termin ab dem die bestehende Regelung ungültig wird, legte der Verfassungsrat den 15. Juli fest.

Der Wahlkampf und die Wahl des nächsten Präsidenten Frankreichs im Frühjahr 2017 fand somit unter Bedingungen des Ausnahmezustands statt. Erst die neu gewählte Regierung befand dann über die Aufhebung des Ausnahmezustands oder eine weitere Verlängerung.

Am 24. Mai 2017 teilte Innenminister Collomb mit, der neu gewählte Präsident Emmanuel Macron (der ursprünglich die baldige Aufhebung geplant hatte) werde das Parlament um eine weitere Verlängerung des Ausnahmezustands um dreieinhalb Monate bis zum 1. November 2017 (statt 15. Juli 2017) bitten.

„Le président de la République a décidé que le Parlement serait saisi d’une prolongation de l’état d’urgence jusqu’au 1er novembre“

Innenminister Colomb begründete, der Ausnahmezustand könne nicht ewig andauern, man könne jedoch gerade nach dem Anschlag von Manchester den Ausnahmezustand nicht plötzlich beenden, müsse die Beendigung organisieren. Möglicherweise könnten gemeinsam mit der Verlängerung auch die Bedingungen für die Beendigung des Ausnahezustands festgelegt werden.

Am 11. Juli 2017 stimmte die Nationalversammlung dieser erneuten Verlängerung zu, mit einem vorgesehenen Auslaufen der Regelung per 1. November 2017. Mit dieser sechsten Verlängerung wird der Ausnahmezustand Frankreich nahezu 2 Jahre bestehen.

Am 3. Juli 2017 kündigte Präsident Macron in seiner Rede vor Assemblée und Senat in Versailles an, den Ausnahmezustand ‚im Herbst‘ aufzuheben (s.u.).

Ausnahmezustand Frankreich – weitreichende Einschränkungen

Während des Ausnahmezustands gelten in Frankreich zahlreiche besondere Einschränkungen und Sonderrechte:

Im Ausnahmezustand haben Innenminister sowie ihm unterstellte Behörden u.a. das Recht,

• Verdächtige unter Hausarrest zu stellen sowie
• deren Bewegungsfreiheit einzuschränken.
• Hausdurchsuchungen sind (seit der Verlängerung im Juli 2016) ohne richterlichen Beschluss möglich.
• Computer und
• Telefone dürfen ausgewertet werden.
• Kundgebungen können leichter untersagt (tlw. geändert, s.o.),
• Kneipen, Treffpunkte und Veranstaltungsorte geschlossen werden.
• Ausgangssperren sind möglich.
• Besondere Zonen können zu ‚Schutzgebieten‘ erklärt werden.
• Internetseiten können gesperrt werden.
• Auch legal erworbene Waffen können eingezogen werden.

Ausnahmezustand in Frankreich – eine Zwischenbilanz

Anfang Dezember 2016 legte der Innenminister Frankreichs eine neue Zwischenbilanz über Maßnahmen in Zeiten des Ausnahmezustands vor.

Dieser Zwischenbilanz zufolge waren 4.191 Durchsuchungsmaßnahmen die Folge, die Mehrzahl davon in den ersten drei Monaten. 517 Personen wurden vorläufig festgenommen, 434 inhaftiert. Nur eine geringe Zahl (19) an Ermittlungsverfahren aufgrund von Terror wurden daraus eingeleitet. Annähernd 600 Waffen wurden eingezogen, darunter 77 als Kriegswaffen eingestufte.

Zwischen November 2015 und November 2016 wurden 221 Ernmittlungsverfahren wegen Terroverdacht eingeleitet, davon nur 19 auf Grundlage vorheriger Hausdurchsuchungen (von über 4.000 Hasudurchsuchungen insgesamt. 90 Menschen stehen nach Ausnahmezustand-Bedingungen Anfang Dezember 2016 unter Hausarrest, 47 von ihnen 2016 seit über einem Jahr.

Ende Oktober 2016 veröffentlichte Innenminister Cazeneuve ein Dekret, mit dem ein Zentralregister aller Bürger Frankreichs eingeführt wird. Gespeichert werden sollen Name, Geburtsdatum und Adresse, sowie biometrische Daten wie z.B. Fingerabdrücke aus Pässen oder Ausweisen. Die Daten dieses Zentralregisters TES (titres électroniques sécurisés) sollen Sicherheitsbehörden zur Verfügung stehen. Neben dem Potential für kriminellen Mißbrauch sehen Experten wie der Digitalrat (CNIL) jedoch auch die Gefahr des Mißbrauchs durch den Staat. Klagen gegen das Dekret vor dem Staatsrat sind angekündigt.

Ausnahmezustand Frankreich – Rechtsgrundlage

Der Ausnahmezustand Frankreich wurde mit Gesetz vom 20. November 2015 verkündet. Es basiert auf einem Gesetzes (Nr. 55-385) aus dem Jahr 1955 (Gesetz), das generell die Möglichkeit des Ausnahmezustands einführte. Es wurde damals im Kontext des Algerienkriegs beschlossen.

Der Verfassungsrat Frankreichs (Conseil constitutionnel) befasste sich direkt nach Verkündung im November 2015 mit dem Gesetz zur Einführung des Ausnahmezustands und erklärte dieses für verfassungsgemäß (Entscheidung).

Kritik am Ausnahmezustand Frankreich

Bürgerrechtsorganisationen halten zahlreiche Maßnahmen des Ausnahmezustands für wenig zielführend. Sie kritisieren sie als unzweckmäßig und unverhältnismäßig.

Gelegentlich wird gefragt, welcher inhaltliche Plan eigentlich über den Ausnahmezustand hinaus besteht. Oder ob überhaupt? Aktivität oder Aktionismus?

Unübersehbar ist zudem eine Instrumentalisierung. In Zeiten des Wahlkampfs – in Frankreich wird 2017 ein neuer Präsident gewählt, kurze Zeit später gefolgt von den Parlamentswahlen, die Konservativen ‚Les Républicains‚ veranstalteten im November 2016 ihre Vorwahlen – rücken Themen wie Terrorgefahr, Immigration, innere Sicherheit immer stärker und in oft populistischem Ton in den Vordergrund, verdrängen andere wichtige Fragen.

Mitte Januar 2017 forderten zwanzig Persönlichkeiten, unter ihnen Philosophen, Juristen und Journalisten, ein baldiges Ende des Ausnahmezustands. Es dürfe nicht zu einer Gewöhnung an diese unnormale Situation und deren Banalisierung kommen. Terrorismus müsse mit den Mitteln der Demokratie bekämpft werden. Die Unterzeichner forderten alle Kandidaten der Präsidentschaftswahl im Frühjahr 2017 auf, sich für ein baldiges Ende des Ausnahmezustands einzusetzen.

Am 31. Mai 2017 legte die Bürgerrerchtsorganisation Amnesty International einen Bericht vor und kritisierte, grundlegende Bürgerrechte seien eingeschränkt. Besonders auch das Demonstrations-Recht sei in Gefahr, seit Einführung des Ausnahmezustands seien bisher 155 Demonstrationen untersagt worden, durchschnittlich eine alle drei Tage.

Ausnahmezustand Frankreich – Aufhebung 2017

Nach Macrons Ankündigung von Anfang Juli 2017, den Ausnahmezustand im Herbst aufzuheben, folgte nachd er parlamentarischen Sommerpause eine entsprechende Initiative.

Am 18. Okotber 2017 beschloss der französische Senat (Oberhaus) ein Gesetz, mit dem der Ausnahmezustand in Frankreich per 1. November 2017 ausläuft. Zeitgleich tritt ein neu beschlossenes Antiterror-Gesetz in Kraft.

Herbst 2017: Antiterror-Gesetz statt Ausnahmezustand

Am 9. Juni 2017 wurde ein Gesetzesvorhaben der Regierung Philippe bekannt, die neue Einführung eines Gesetzes zur Terrorbekämpfung. Primär soll das Gesetz die Geheimdienste Frankreichs (derzeit sechs) neu ordnen. Eine Task Force im Elysée soll eine bessere Koordinierung ermöglichen. Doch zugleich soll dieses Gesetz womöglich u.a. Wohnungsdurchsuchungen auf Verdacht sowie Hausarrest ermöglichen – Maßnahmen, die bisher aufgrund des Ausnahmezustan ds möglich sind, der auslaufen soll.

Das Vorhaben sorgte bei Bekanntwerden für breite Kritik. Der Entwurf wure daraufhin überarbeitet. Am 21. Juni wurde der Gesetzestext in der ersten Sitzung des Ministerrats der neuen Regierung Edouard Philippe II vorgestellt.

Zwar erhielte die Polizei mit dem geplanten Gesetz neue Befugnisse, aber es bleibe immer der Richter-Vorbehalt (juge des libertés et de la détention, JLD), so die Regierung. Zudem seien die neuen Maßnahmen auf die Terrosimus-Bekämpfung begrenzt. Die Gewaltenteilung sei in Gefahr, betont hingegen eine Gruppe Anwälte in Le Monde am 22. Juni 2017.

Das am 18. Oktober 2017 abschliessend beschlossese Antiterror-Gesetz übernimmt weite Teile der Bestimmungen des Ausnahmezustands unverändert oder nur leicht modifiziert. Rechte von Polizei und Justiz werden in der Folge deutlich ausgeweitet. Zudem soll eine neue ortsnahe Polizei aufgebaut werden (bisher sind ide Polizeikräfte in Frankreich sehr zentralisiert und direkt dem Innenminister zugeordnet).

Das neue Gesetz sei eine ‚Verewigung des Ausnahmezsutands‘, kritisierten zahlreiche Kommentatoren. Politiker der Linken kritiserten Eingriffe in Freiheitsrechte, das Antiterror-Gesetz sei ‚ein Schritt zum Überwachungsstaat‘.

2019 – Gelbwesten-Proteste und Einschränkung der Demonstrationsfreiheit

Im Februar 2019 berät das Parlament Frankreichs über ein ‚Anti-Randalierer-Gesetz‘. Hintergrund: der Versuch, gegen ’notorische Unruhestifter‘ und ‚Randalierer‘ (Casseurs) vorzugehen und Gewaltausschreitungen wie am Rand mehrerer Protestaktionen der ‚Gelbwesten‘ (gilets jaunes) zu unterbinden.

Zu den vorgesehenen Maßnahmen gehört u.a. die Möglichkeit, polizeibekannte Störer an der Teilnahme von Demonstrationen zu hindern. Dieses de facto Demonstrationsverbot soll ohne richterliche Kontrolle von den Präfekten ausgesprochen werden. Es soll strafbewehrt sein mit 6 Monaten Haft sowie einer Geldstrafe von 7.500€.
Vorbeugende Kontrollen möglicher Störer sollen zugelassen werden. Bei gewalttätigen Demonstrationen sollen die Teilnehmer für Schäden haftbar gemacht werden können. Das Vermummungsverbot (befreits in Kraft) soll zukünftig strafbewehrt (bis 1 Jahr Gefängnis, bis 15.000€ Geldstrafe) sein.

Die geplanten Regelungen erinnern deutlich an diejenigen des Ausnahmezustands. Sie stehen stark in der Kritik, vor allem wegen weitgehender Einschränkungen von Bürgerrechten. Politiker der Linken sowei einige Politiker der Regierungspartei LREM halten manche Regelungen für ‚ liberticide ‚ (wörtl. freiheitsberaubend). Amnesty erklärte, das Gesetz sei ein ’schwerer Angriff auf die Demonstrationsfreiheit‘.

In erster Lesung stimmte das Parlament den neuen Regelungen am 4. Februar zu. Da Senat und Nationalversammlung bisher jedoch keine Einigung auf einen gemeinsamen Gesetzestext erzielen konnten, erfolgte am 12. März 2019 eine zweite Lesung. In dieser stimmte das Parlament endgültig zu.

Staatspräsident Macron, der Änderungen durchsetzen möchte, kündigte allerdings am 11. Februar 2019 an, ebenso wie die Fraktion der Linken den Gesetzestext zur Prüfung vor den Verfassungsrat (conseil constitutionel; zu dessen Mitglied erst jüngst der langjährige Bürgermeister von Bordeaux, Alain Juppé ernannt wurde) zu bringen. Macron wünscht insbesondere Änderungen bei dem neuen Straftatbestand der Gesichts-Verschleierung und der Möglichkeit der Beschränkung des Demonstrationsrechts.

Am 4. April 2019 urteilte der Verfassungsrat. Artikel 3 des Gesetzes (das ‚vorbeugende Demonstrationsverbot‘) wurde für nicht verfassungsgemäß erklärt.

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„Wir müssen für die Freiheit planen und nicht für die Sicherheit, wenn auch vielleicht aus keinen anderen Grund als dem, dass nur die Freiheit die Sicherheit sichern kann.„

(Karl Popper, Die offene Gesellschaft und ihre Feinde, 1945)

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Dem weniger aufmerksamen Touristen fielen in Frankreich vielleicht die häufiger als früher sichtbaren Sicherheitskräfte auf.

Vielleicht bemerkte der genauer hinschauende Beobachter, zum Beispiel am Bürgermeisteramt oder anderen normalerweise leicht zugänglichen öffentlichen Gebäuden, ein farbiges Hinweisschild mit dem etwas rätselhaften Namen ‚plan vigipirate‘ (Sammelbegriff für Terrorabwehr-Maßnahmen). Geschlossene Türen, Eingangskontrollen, Zugangssperren.

Tausende Hausdurchsuchungen, aufgrund des Ausnahmezustands viele ohne richterliche Anordnung, habe es bereits gegeben, weit über 100 Festnahmen, war Medien zu entnehmen.

Demonstrationen und Versammlungen wurden untersagt. Diente es tatsächlich der Abwehr von Terror-Gefahren, öffentliche Versammlungen regierungskritischer – meist junger – Leute von z.B. ’nuit debout‘ zu untersagen (wie selbst Freunde uns berichten) ?

Wie steht es um den Schutz der Werte der Republik Frankreich, um Freiheit Gleichheit Brüderlichkeit?  Wie steht es um das Verhältnis von Sicherheit und Freiheit? Wie viel und wie lange andauernde Einschränkung von Bürgerrechten verträgt die Freiheit?

Freiheit und Sicherheit stehen in einem Spannungsverhältnis. In diesem Vehältnis ist die Sicherheit jedoch immer Dienerin – der Freiheit. Nicht die Sicherheit ist das höchste Gut, sondern die Freiheit.